En tres contundentes sentencias conocidas el 4 de noviembre de 2015, el Tribunal Supremo (TS) declara contraria al Ordenamiento jurídico la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) de Marbella de 2010 y en consecuencia declara su nulidad.
Con esta revisión se pretendía regularizar/normalizar la situación de las más de 16.500 viviendas irregulares construidas fundamentalmente durante los gobiernos municipales del GIL mediante el pago de compensaciones económicas y aportaciones de suelo, pero resultó muy controvertida desde el principio, siendo objeto de numerosas alegaciones e impugnaciones.
Ramón Otaolaurruchi Angulo, socio de nuestro despacho, ha sido uno de los letrados que han preparado uno de los recursos de casación que han llevado al Tribunal Supremo (TS) a declarar nulo el hasta ahora vigente PGOU.
¿Cuáles son los motivos de la anulación?
El TS razona en estas sentencias las causas de nulidad:
Una primera hace referencia a la ausencia de la evaluación ambiental estratégica en la forma que requería el artículo 8.1 y el anexo 1 de la Ley 9/2006 de 28 de abril sobre Evaluación de los Efectos de determinados Planes y Programas en el Medio Ambiente y que traspone al ordenamiento interno la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo. El TS considera que el Estudio de Impacto Ambiental que consta en el expediente de elaboración del PGOU no acomete realmente un análisis de las diferentes alternativas razonables, incluida la alternativa cero (dejar de realizar el plan) mediante su estudio comparado desde la perspectiva de la potencial afectación que pudieran ocasionar unas u otras al medio ambiente.
Otra causa de nulidad es la falta en el expediente de un Informe de Sostenibilidad Económica en los términos requeridos en el artículo 15.4 del Real Decreto Legislativo 2/2008, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo. La administración está obligada a acompañar este informe en las actuaciones de nueva urbanización, reforma o renovación y de dotación, lo cual nunca se llevó a cabo.
Pero además de estas dos causas, el TS enumera otras:
1.- No corresponde al ámbito de la potestad de planeamiento modular la legalización de lo ilegalmente construido.
El alto tribunal recuerda que la potestad de hacer ejecutar las sentencias y demás resoluciones judiciales compete al órgano judicial que haya conocido del asunto en primera o única instancia, como así recogen la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) y, de manera más genérica, la propia Constitución Española en su artículo 117.3.
Una sentencia podrá resultar de imposible ejecución si existe una modificación sobrevenida de la normativa aplicable, pero ese extremo y sus consecuencias deben ser declarados por el órgano judicial que las dictó. Es decir, con la sola modificación del planeamiento no se pueden legalizar automáticamente a posteriori las edificaciones que, aunque sean conformes con el nuevo planeamiento, no lo fueran con el anterior del que tuvieron origen.
Declara el TS que no basta para legalizar esas obras irregulares con la aprobación de un nuevo planeamiento urbanístico, sino que debe instarse del órgano competente, en este caso el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (TSJA), la oportuna legalización.
La potestad administrativa de planeamiento se desvirtúa si se aleja del fin normativamente predeterminado. Su cometido es la consecución de una ordenación racional del espacio físico comprendido en su ámbito, es decir, la ordenación del territorio sobre el que tiene capacidad normativa. El fin de la potestad de planeamiento no puede ser la legalización o «normalización» de lo construido ilegalmente, porque entonces se apartaría no solo de su finalidad sino también de su ámbito de actuación.
2.- No está en manos del planificador alterar o desfigurar el concepto de SUNC.
Suelo Urbano No Consolidado (SUNC) sería aquel en el que se puede edificar pero que carece de todas las dotaciones, bien porque aún no se desarrollaron o porque las existentes son insuficientes, por lo que no basta con la concesión de la Licencia de Obra para construir, sino que se precisa de otros requisitos más gravosos para sus propietarios, como la cesión gratuita de un porcentaje del aprovechamiento al Ayuntamiento o la urbanización de la parcela (viales, plazas, etc.).
La jurisprudencia del Tribunal Supremo viene estableciendo que la diferencia entre ambas categorías de suelo urbano es reglada, es decir, que la administración viene obligada a categorizar un suelo como urbano consolidado o no, cuando concurran los requisitos legalmente establecidos.
En distintas sentencias el TS declara inadmisible que terrenos que indubitadamente cuentan con los servicios exigibles para su consideración como suelo urbano consolidado y que están plenamente consolidados por la edificación, pierdan su categoría y pasen a ser SUNC por la sola circunstancia de que el nuevo planeamiento contemple para ellos una determinada transformación urbanística.
El TS considera que la revisión del PGOU de Marbella de 2010 abusa de la figura del SUNC Transitorio, no previsto en la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía, para categorizar a las construcciones que adolecen de alguna irregularidad, como un exceso de aprovechamiento, sin que esté acreditado el concreto déficit de dotaciones que lo justificaría.
3.- No puede el planificador alterar los mecanismos legales de responsabilidad.
El PGOU establece en el artículo 3.1.1.4.2º de las Normas que «no se sustraerán al cumplimiento de las obligaciones y deberes establecidos por la legislación urbanística, aun no siendo los propietarios actuales, los promotores de aquellas actuaciones irregulares que el presente Plan asume mediante su adecuada normalización». Del mismo modo y en el artículo 10.3.12.4 se abunda en que «en ningún caso se entenderá que el promotor de la actuación irregular objeto de normalización ha quedado sustraído de las obligaciones y deberes establecidos por la obligación urbanística aplicable o exigibles para los actos de ejecución de las mismas, subsistiendo éstas hasta su total satisfacción».
El TS declara que las cargas solo pueden corresponder a quienes, en la actualidad, figuren como propietarios o titulares de los inmuebles respecto de los que se haya producido un pronunciamiento de ilegalidad. La numerosa jurisprudencia se apoya en el artículo 19 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, según el cual la transmisión de fincas no modifica la situación del titular respecto de los deberes del propietario, por lo que el nuevo titular queda subrogado en los derechos y deberes del anterior propietario, así como en las obligaciones por éste asumidas frente a la Administración competente y que hayan sido objeto de inscripción registral.
4.- No se pueden requerir nuevas prestaciones que alteren el equilibrio del derecho de propiedad y que, además, dependan de la modulación del nivel de legalización realizado por el propio planificador.
El PGOU establece una serie de compensaciones económicas, incluso a quienes ya no son propietarios, según sea el exceso de aprovechamiento y el déficit de dotaciones, para finalmente poder financiar las infraestructuras, equipamientos y servicios necesarios en la zona y para regularizar, compensar o suplir los resultados de las actuaciones ilegales.
El TS estima que esto no tiene respaldo en normativa con rango de Ley y que, además, aunque en principio tiene como destino la obtención de nuevas dotaciones, su objetivo, como todo el proceso de normalización es el de penalizar a posteriori las infracciones cometidas y con ello intentar su legalización.
¿Qué consecuencias tiene la nulidad del PGOU?
La anulación del PGOU supone en primer lugar que el planeamiento vigente para la ciudad de Marbella se retrotrae al antiguo PGOU del año 86, es decir, a un plan aprobado hace casi 30 años, lo que hace urgente que el Ayuntamiento y la Junta de Andalucía se pongan manos a la obra para la redacción de un plan que de una vez por todas resuelva el problema del urbanismo en Marbella.
En lo que respecta a las viviendas que estaban sujetas a la normalización prevista en el PGOU ahora anulado, éstas pasan a estar fuera de planeamiento en una especie de limbo legal. Dichas viviendas, a tenor de las sentencias del Supremo, no pueden ser legalizadas por la aprobación de un plan nuevo y tampoco dicho plan debe tener como objetivo, siguiendo el razonamiento del Tribunal, la legalización de lo construido fuera de planeamiento. Será, por tanto, potestad del órgano judicial competente declarar en su caso la legalidad o no de dichas viviendas de manera individualizada y las consecuencias que de ello se han de derivar.
Se percibe en Marbella cierta incomodidad por la incertidumbre que genera la nulidad del PGOU por el hecho de que la ciudad carezca de un plan de ordenación acorde a las necesidades reales y por la situación de limbo legal en la que se quedan un buen número de viviendas, pero esto no debe distraernos del hecho de que el plan desde principio se redactó mal, tanto en sus formas como en su contenido y prueba de ello fue la gran cantidad de alegaciones e impugnaciones que se presentaron.
Marbella necesita un PGOU moderno acorde con las necesidades de la ciudad y que deje atrás estos años de tropelías urbanísticas y los posteriores parches y remiendos legales que nunca consiguieron dar una verdadera seguridad jurídica. Ahora se abre una nueva oportunidad. Esperemos que sepamos aprovecharla.
Luis M. Vicente Burgos
VICENTE & OTAOLAURRUCHI ABOGADOS
